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摘要

 

 

自2017年始，經(jīng)濟(jì)制裁一詞無(wú)論在官方還是民間的熱度快速上升。每提及經(jīng)濟(jì)制裁，大多數(shù)人會(huì)將其與國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)掛鉤，對(duì)于經(jīng)濟(jì)制裁的直觀(guān)感覺(jué)也普遍以霸權(quán)工具、施壓籌碼、扼殺競(jìng)爭(zhēng)等負(fù)面信息為主，然而究其本質(zhì)與原理，卻少有人探討。其實(shí)經(jīng)濟(jì)制裁一詞屬于一個(gè)寬泛的概念，可以指一國(guó)政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)制裁制度，亦包含了其他金融管制及貨物、技術(shù)進(jìn)出口等方面的嚴(yán)格限制措施，目的是對(duì)被制裁國(guó)造成極大的經(jīng)濟(jì)打擊。以美國(guó)為例，因其掌控了先進(jìn)科技輸出權(quán)及美元交易控制權(quán)，其經(jīng)濟(jì)制裁的輻射面最廣、威懾力最強(qiáng)、處罰力度也極高，由此引起了諸多國(guó)家、政治組織以及跨國(guó)公司對(duì)自由競(jìng)爭(zhēng)的擔(dān)憂(yōu)。在全球領(lǐng)域，經(jīng)濟(jì)制裁確有被個(gè)別國(guó)家濫用的事實(shí)，所以充分研究經(jīng)濟(jì)制裁的本質(zhì)與其運(yùn)行機(jī)制是十分必要的，本文將在法律層面對(duì)經(jīng)濟(jì)制裁的政策、法律依據(jù)、執(zhí)法程序、救濟(jì)辯護(hù)等方面進(jìn)行剖析，為政府機(jī)構(gòu)、國(guó)際組織、跨國(guó)公司在經(jīng)濟(jì)制裁領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與防控提供指引。

 

[ 關(guān)鍵詞 ]  經(jīng)濟(jì)制裁，制裁風(fēng)險(xiǎn)，合規(guī)，美國(guó)

 

01

經(jīng)濟(jì)制裁的本質(zhì)

 

經(jīng)濟(jì)制裁其實(shí)并不神秘，其本質(zhì)就是制裁實(shí)施國(guó)的行政執(zhí)法。現(xiàn)代國(guó)家體制中，無(wú)論是美國(guó)還是我國(guó)，行政機(jī)關(guān)都因法律賦予其功能與職權(quán)不同而各司其職，例如美國(guó)聯(lián)邦食品藥品監(jiān)督管理局（FDA）依據(jù)《聯(lián)邦食品藥品及化妝品法》負(fù)責(zé)美國(guó)領(lǐng)域內(nèi)食品藥品相關(guān)的執(zhí)法，我國(guó)的食品藥品監(jiān)督管理總局同樣依據(jù)《中華人民共和國(guó)食品安全法》、《中華人民共和國(guó)藥品管理法》負(fù)責(zé)中國(guó)領(lǐng)域內(nèi)食品藥品相關(guān)的執(zhí)法，類(lèi)似的行政機(jī)關(guān)還包括海關(guān)、外匯管理局等等。

 

從表面上看，美國(guó)的經(jīng)濟(jì)制裁執(zhí)法與食品藥品執(zhí)法在本質(zhì)上并無(wú)差別，但為何制裁執(zhí)法造成的影響力卻在全球范圍內(nèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其他領(lǐng)域的執(zhí)法？要想回答這個(gè)問(wèn)題，我們需要先解釋一個(gè)概念：長(zhǎng)臂管轄（Long-arm Jurisdiction）。通常來(lái)說(shuō)，一國(guó)執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在自己國(guó)家的領(lǐng)域內(nèi)執(zhí)法，而不應(yīng)把手伸到國(guó)門(mén)之外，該原則稱(chēng)之為屬地管轄。再者，一國(guó)執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)自己國(guó)家的公民執(zhí)法，而不應(yīng)介入他國(guó)人之事，該原則稱(chēng)之為屬人管轄。同時(shí)考慮到大量經(jīng)濟(jì)、法律、政治事務(wù)已經(jīng)全球化，對(duì)于一些特定事務(wù)的執(zhí)法，經(jīng)由國(guó)際條約及聯(lián)合國(guó)決議可以由各國(guó)突破地域與國(guó)籍而普遍參與管轄，例如各國(guó)在全球范圍內(nèi)打擊毒品、恐怖主義犯罪，這一原則稱(chēng)之為普遍管轄。如果一國(guó)執(zhí)法機(jī)關(guān)單邊的超越了國(guó)籍、領(lǐng)土的限制，對(duì)他國(guó)居民或在他國(guó)領(lǐng)域內(nèi)執(zhí)法是違反國(guó)際法的行為，因而不能被國(guó)際社會(huì)所接受，該種管轄被稱(chēng)為長(zhǎng)臂管轄。美國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁執(zhí)法影響力大的根本原因就在于其具有明顯的長(zhǎng)臂管轄特征，造成的結(jié)果就是一個(gè)國(guó)家內(nèi)部的執(zhí)法機(jī)關(guān)不僅管得了本國(guó)的事務(wù)，也管得了他國(guó)的事務(wù)，在管轄他國(guó)事務(wù)的過(guò)程中，由于執(zhí)法者一方擁有美元、先進(jìn)技術(shù)流動(dòng)的管理權(quán)，因此在多數(shù)時(shí)候其懲罰手段可以有效觸達(dá)海外。

 

02

經(jīng)濟(jì)制裁的執(zhí)法依據(jù)

 

美國(guó)法律規(guī)定，美國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁的執(zhí)法權(quán)力歸屬于美國(guó)聯(lián)邦財(cái)政部。1977年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《國(guó)際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》（International Emergency Economic Powers Act 1977）¹，該法律規(guī)定美國(guó)總統(tǒng)有權(quán)在美國(guó)的國(guó)家安全、外交政策、經(jīng)濟(jì)遭到來(lái)自美國(guó)之外的非同尋常的威脅（unusual and extraordinary threat）時(shí)，宣布國(guó)家緊急狀態(tài)。該法授權(quán)總統(tǒng)在緊急狀態(tài)下可以通過(guò)命令、許可等方式調(diào)查、管制、阻止美國(guó)管轄范圍內(nèi)的人或有關(guān)財(cái)產(chǎn)進(jìn)行外匯交易、阻止任何通過(guò)銀行的轉(zhuǎn)賬與授信、阻止貨幣與證券的跨境流動(dòng)；調(diào)查并且在調(diào)查期間阻斷、管制、命令及強(qiáng)制、無(wú)效、防止或阻止任何人對(duì)任何與制裁相對(duì)人存在利益的財(cái)產(chǎn)或者美國(guó)管轄范圍的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行收購(gòu)、持有、扣留、使用、轉(zhuǎn)款、提現(xiàn)、運(yùn)輸、進(jìn)口、出口、交易、或行使任何權(quán)利。該部法律極大的擴(kuò)展了美國(guó)總統(tǒng)及其行政部門(mén)的經(jīng)濟(jì)制裁權(quán)力，但是國(guó)會(huì)制定該法律的過(guò)程中也限制了緊急狀態(tài)的啟動(dòng)條件以使得總統(tǒng)不能隨意的宣布緊急狀態(tài)。

 

此外《國(guó)內(nèi)緊急狀態(tài)法》(National Emergencies Act)²也是經(jīng)濟(jì)制裁的重要依據(jù)，該法賦予了總統(tǒng)宣布國(guó)內(nèi)緊急狀態(tài)的權(quán)力，緊急狀態(tài)開(kāi)始后，總統(tǒng)在對(duì)應(yīng)事務(wù)中的權(quán)力將得到極大提升。例如在2001年9月11日美國(guó)世貿(mào)中心恐襲事件后，布什總統(tǒng)隨即依據(jù)《國(guó)內(nèi)緊急狀態(tài)法》發(fā)布了第7463號(hào)總統(tǒng)通告³，宣布美國(guó)進(jìn)入為期一年的國(guó)內(nèi)反恐緊急狀態(tài)，總統(tǒng)對(duì)處理恐怖主義相關(guān)事項(xiàng)的權(quán)力大幅增強(qiáng)。雖然911恐襲距今已過(guò)去23年，但歷屆美國(guó)總統(tǒng)無(wú)一例外的都在該緊急狀態(tài)每年的到期日前，宣布繼續(xù)延長(zhǎng)緊急狀態(tài)一年。2015年4月1日，奧巴馬總統(tǒng)援引《國(guó)內(nèi)緊急狀態(tài)法》發(fā)布13694號(hào)總統(tǒng)令，提出美國(guó)面臨嚴(yán)重的惡意互聯(lián)網(wǎng)攻擊，美國(guó)政府將采取互聯(lián)網(wǎng)相關(guān)的經(jīng)濟(jì)制裁行動(dòng)（Cyber-Related Sanctions）。美國(guó)國(guó)內(nèi)特定事項(xiàng)的緊急狀態(tài)宣布時(shí)間每次最長(zhǎng)為一年，但可以預(yù)見(jiàn)的是，在美國(guó)與我國(guó)在核心利益上競(jìng)爭(zhēng)加劇的預(yù)期下，美國(guó)政府極有可能繼續(xù)出臺(tái)并延長(zhǎng)針對(duì)性的緊急狀態(tài)決定如芯片產(chǎn)能緊急狀態(tài)、能源安全緊急狀態(tài)、武器貿(mào)易緊急狀態(tài)等等，從而以行政手段繼續(xù)擴(kuò)大對(duì)海外事務(wù)的制裁。

 

另外一部非常重要的法律是《以制裁反擊美國(guó)敵人法》 (Countering America's Adversaries Through Sanctions Act 2017，簡(jiǎn)稱(chēng)CAATSA)?。CAATSA條文中沒(méi)有實(shí)施經(jīng)濟(jì)制裁需要總統(tǒng)宣布緊急狀態(tài)的先決條件，該法首次以國(guó)別為章節(jié)劃定了美國(guó)認(rèn)定的外部敵人與具體敵對(duì)行為，并針對(duì)性的通過(guò)國(guó)會(huì)立法授權(quán)政府對(duì)敵人進(jìn)行制裁。從政治的角度看，該法也可以理解為美國(guó)國(guó)會(huì)與白宮之間對(duì)經(jīng)濟(jì)制裁權(quán)力爭(zhēng)奪的產(chǎn)物。該法第一百零三條規(guī)定，對(duì)特定國(guó)家與組織實(shí)施經(jīng)濟(jì)制裁應(yīng)當(dāng)由美國(guó)國(guó)務(wù)卿、國(guó)防部長(zhǎng)、財(cái)政部長(zhǎng)、美國(guó)國(guó)家情報(bào)總監(jiān)商討并書(shū)面向美國(guó)國(guó)會(huì)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)報(bào)告，商討會(huì)議應(yīng)當(dāng)每?jī)赡暾匍_(kāi)一次。CAATSA同樣以立法條文的形式明確了制裁范圍與制裁措施。以伊朗制裁項(xiàng)目為例，法律規(guī)定美國(guó)總統(tǒng)應(yīng)當(dāng)對(duì)下列6類(lèi)主體實(shí)施制裁：（1）參與開(kāi)發(fā)、部署、維護(hù)伊朗政府彈道導(dǎo)彈及其他與大規(guī)模殺傷武器項(xiàng)目的實(shí)體與個(gè)人；（2）前述實(shí)體與個(gè)人的繼任主體；（3）擁有或控制前述實(shí)體的主體，以及被該實(shí)體控制和擁有的主體；（4）用以逃避制裁而設(shè)立的實(shí)體；（5）前述實(shí)體的代理人；（6）明知交易對(duì)方為前述5類(lèi)受制裁主體而向其或意圖向其提供資金、材料、技術(shù)或其他支持，或者提供財(cái)物與服務(wù)的主體。針對(duì)制裁范圍內(nèi)的主體，制裁措施主要有：（1）凍結(jié)財(cái)產(chǎn)，即如果前述制裁主體在美國(guó)國(guó)內(nèi)擁有財(cái)產(chǎn)或財(cái)產(chǎn)收益，或者有來(lái)自于美國(guó)的財(cái)產(chǎn)與財(cái)產(chǎn)收益，亦或者該財(cái)產(chǎn)和收益由美國(guó)主體控制和占有，則美國(guó)總統(tǒng)有權(quán)凍結(jié)以上財(cái)產(chǎn)，禁止與其相關(guān)的全部交易；（2）禁止入境，即美國(guó)證據(jù)將拒絕向與制裁有關(guān)的人員發(fā)放簽證并且有權(quán)將有關(guān)人員驅(qū)逐出美國(guó)。CAATSA目前的國(guó)別制裁針對(duì)伊朗、俄羅斯、朝鮮三個(gè)國(guó)家，但是國(guó)會(huì)仍然可以通過(guò)修正案的方式增加針對(duì)其他國(guó)家、地區(qū)的制裁，或者對(duì)制裁范圍進(jìn)行修改，例如在2022年7月，CAATSA新增修正案豁免了印度與俄羅斯之間的武器貿(mào)易。美國(guó)國(guó)會(huì)的立法制裁對(duì)其他國(guó)家、地區(qū)、全球產(chǎn)業(yè)鏈的影響相較于美國(guó)總統(tǒng)行政命令更大，由于美國(guó)政府也需要遵從國(guó)會(huì)立法采取制裁行動(dòng)，CAATSA及相關(guān)立法實(shí)際上壓縮了美國(guó)總統(tǒng)與聯(lián)邦政府在外交與經(jīng)濟(jì)事務(wù)中靈活轉(zhuǎn)圜的空間，使得各屆政府都會(huì)受到國(guó)會(huì)立法的掣肘。

除了《國(guó)際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》、《國(guó)內(nèi)緊急狀態(tài)法》與《以制裁反擊美國(guó)敵人法》，美國(guó)現(xiàn)行法律中的《對(duì)敵貿(mào)易法》 (Trading with the Enemy Act of 1917)也規(guī)定了對(duì)外實(shí)施經(jīng)濟(jì)制裁的方式，但該法適用于戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)，因此適用有限。

 

注釋

1.  50 USC § 1701 (1977)

2.  50 USC § 1702 (1977)

3.  Proclamation No 7463, 66 Fed Reg 48199 (2001)

4. Countering America's Adversaries Through Sanctions Act, Pub L No 115-44, § 105, 131 Stat 886 (2017)

 

03

經(jīng)濟(jì)制裁的執(zhí)法機(jī)構(gòu)與執(zhí)法程序

 

美國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁的執(zhí)法機(jī)構(gòu)為美國(guó)財(cái)政部下設(shè)的外國(guó)資產(chǎn)控制辦公室（Office of Foreign Assets Control，簡(jiǎn)稱(chēng)OFAC）?。依據(jù)美國(guó)法律與美國(guó)總統(tǒng)的授權(quán)，OFAC的首要職責(zé)為管理和執(zhí)行針對(duì)外國(guó)、特定項(xiàng)目、恐怖分子與組織、大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散者、毒品走私者以及其他方面的經(jīng)濟(jì)制裁，推進(jìn)美國(guó)的國(guó)家安全、外交政策、經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略?。OFAC負(fù)責(zé)對(duì)違反美國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁的行為進(jìn)行民事責(zé)任的調(diào)查與執(zhí)法，在必要時(shí)，OFAC可以聯(lián)合其他聯(lián)邦執(zhí)法機(jī)構(gòu)、州執(zhí)法機(jī)構(gòu)、其他本土與外國(guó)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)以及司法機(jī)構(gòu)一起進(jìn)行調(diào)查與執(zhí)法。通過(guò)經(jīng)濟(jì)制裁執(zhí)法行動(dòng)，美國(guó)希望以民事、刑事及其他責(zé)任來(lái)達(dá)到震懾?fù)p害經(jīng)濟(jì)制裁目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的行為主體。需要注意的是，違反經(jīng)濟(jì)制裁責(zé)任為嚴(yán)格責(zé)任(strict liability)，OFAC在執(zhí)法中并不一定需要證明行為主體具有過(guò)錯(cuò)。

 

 

當(dāng)OFAC發(fā)現(xiàn)行為主體表面上的違法行為時(shí)，會(huì)依據(jù)相應(yīng)的情況進(jìn)行不同的處理。首先，OFAC可以依據(jù)初步的證據(jù)以及考量行為主體的主觀(guān)故意、對(duì)制裁項(xiàng)目的損害、造成違法的綜合因素、行為主體的合規(guī)制度、補(bǔ)救措施、執(zhí)法配合程度等因素決定不采取行動(dòng)。同時(shí)，OFAC一般會(huì)出具書(shū)面的調(diào)查終止決定書(shū)，這一點(diǎn)相當(dāng)于我國(guó)行政執(zhí)法中的不予立案。

 

當(dāng)OFAC認(rèn)為現(xiàn)有證據(jù)不足以證明行為主體已經(jīng)違反了經(jīng)濟(jì)制裁制度，但是其行為很有可能造成制裁制度的損害后果，或其執(zhí)行制裁合規(guī)義務(wù)時(shí)并未盡職審慎，則OFAC可能會(huì)向行為主體發(fā)送一封警示函，表明OFAC的關(guān)切以及要求行為主體進(jìn)行自查與糾正。該做法在我國(guó)行政監(jiān)管中也并不陌生，可以類(lèi)比證監(jiān)會(huì)的警示函。OFAC發(fā)送警示函可以視為最終的處理決定，除非OFAC之后發(fā)現(xiàn)與該違法行為有關(guān)的其他違法事實(shí)。

 

此外，OFAC認(rèn)為需要進(jìn)一步調(diào)查證據(jù)時(shí)，OFAC有權(quán)對(duì)行為主體及持有證據(jù)的第三方調(diào)查詢(xún)問(wèn)以獲取進(jìn)一步的違法證據(jù)。當(dāng)OFAC認(rèn)為現(xiàn)有證據(jù)已經(jīng)證實(shí)行為主體違反了經(jīng)濟(jì)制裁制度，OFAC可以依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)作出罰款及其他行政處罰決定，OFAC會(huì)向行為主體送達(dá)違法告知書(shū)（Finding of Violation)。行為主體收到違法告知書(shū)后有權(quán)在法定期限內(nèi)進(jìn)行申辯，限期未提出申辯意見(jiàn)的，違法告知書(shū)即成為最終決定，行為主體申辯后，OFAC會(huì)結(jié)合行為主體的申辯內(nèi)容作出最終決定。

 

OFAC還可以采取的其他行政措施包括撤銷(xiāo)、暫停、中止許可、發(fā)布禁止令。后果較為嚴(yán)重的情況是OFAC將案件進(jìn)行刑事移送，由刑事調(diào)查部門(mén)與起訴部門(mén)啟動(dòng)刑事訴訟程序，最終對(duì)行為主體提起犯罪指控。一旦違反制裁案件上升到刑事程度，行為主體的主要責(zé)任人以及執(zhí)行機(jī)構(gòu)組成人員均有可能受到傳喚、搜查、拘押、引渡等刑事強(qiáng)制措施。美國(guó)的刑事訴訟程序非常的龐大復(fù)雜，限于本文經(jīng)濟(jì)制裁主題，對(duì)該內(nèi)容不作探討。

注釋

5.  31 CFR § 501.101 (2019)

6.  Federal Register, vol 74, no 215, 9 November 2009

 

 

04

違反經(jīng)濟(jì)制裁的風(fēng)險(xiǎn)控制與救濟(jì)途徑

 

企業(yè)有效控制國(guó)際經(jīng)濟(jì)制裁風(fēng)險(xiǎn)的首要辦法是全面實(shí)時(shí)地關(guān)注制裁名單范圍與制裁實(shí)施政策的變化。OFAC的制裁主體名單體系由匯總名單以及數(shù)個(gè)單列名單構(gòu)成，OFAC會(huì)不定期地對(duì)制裁名單與制裁措施進(jìn)行修改。跨國(guó)企業(yè)或者從事海外投資貿(mào)易的企業(yè)應(yīng)當(dāng)在進(jìn)行交易前充分地排查交易各方、各方實(shí)控人、受益人的身份情況，審查投資項(xiàng)目的資金幣種、來(lái)源、以及提供融資的機(jī)構(gòu)背景，對(duì)貿(mào)易貨物的最終目的地進(jìn)行合理識(shí)別，如果有條件則與貿(mào)易商及合作商簽署制裁風(fēng)險(xiǎn)排查備忘錄。鑒于美國(guó)政府及美國(guó)商界在被制裁領(lǐng)域內(nèi)也有相當(dāng)?shù)睦娲嬖?，所以非常有可能某?xiàng)制裁在特定期限內(nèi)會(huì)出現(xiàn)豁免期，或者準(zhǔn)許頒發(fā)限定額度的交易許可?。因此在進(jìn)行投資貿(mào)易前，也可以向制裁實(shí)施機(jī)構(gòu)咨詢(xún)，申請(qǐng)交易許可或確認(rèn)豁免期。

 

在企業(yè)內(nèi)控層面，應(yīng)當(dāng)建立經(jīng)濟(jì)制裁合規(guī)體系。OFAC的執(zhí)法政策中，有一項(xiàng)重點(diǎn)考量即是企業(yè)是否建立了制裁合規(guī)體系(sanctions compliance program)，尤其在處以罰款的制裁違反案件中，OFAC的合規(guī)與執(zhí)法部門(mén)會(huì)對(duì)違法主體的制裁合規(guī)體系進(jìn)行審視，評(píng)估涉案企業(yè)是否建立了合規(guī)體系、該體系性質(zhì)如何以及是否有效。如果OFAC認(rèn)為涉案企業(yè)已經(jīng)具備了合適的制裁合規(guī)體系，則依照?qǐng)?zhí)法規(guī)則對(duì)處罰金額會(huì)有所有減少，如果適當(dāng)?shù)暮弦?guī)機(jī)制有助于彌補(bǔ)制裁違反的后果及提升將來(lái)的合規(guī)能力，則OFAC會(huì)考慮進(jìn)一步降低處罰金額。

 

在企業(yè)遭到制裁違反調(diào)查時(shí)，相關(guān)主體與關(guān)聯(lián)公司應(yīng)當(dāng)盡可能的依據(jù)現(xiàn)有的材料評(píng)估情況的嚴(yán)重性，與監(jiān)管機(jī)構(gòu)保持溝通，從多個(gè)維度進(jìn)行申辯，并在合適的情況下促成和解。申辯可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行，第一是違法的主觀(guān)意愿，綜合被查證的證據(jù)說(shuō)明自身違反制裁措施是因?yàn)楣室膺€是過(guò)失，作出相關(guān)決策的管理層職級(jí)是高層還是中下層，違反制裁措施是因?yàn)橄到y(tǒng)性不合規(guī)造成的結(jié)果還是經(jīng)營(yíng)中的偶發(fā)事件。第二是違法認(rèn)識(shí)程度及可能性，該交易違反制裁制度的因素是否對(duì)行為主體顯而易見(jiàn)，或者是否行為主體應(yīng)當(dāng)知道存在該因素，公司的管理層是否知道存在違法因素，或者是否有進(jìn)行適當(dāng)?shù)墓芾肀O(jiān)督。第三是行為主體的特殊情況，例如行為主體的經(jīng)營(yíng)規(guī)模是否屬于小企業(yè)或個(gè)人、經(jīng)營(yíng)模式的復(fù)雜性是否使得合規(guī)成本極其高昂、違反制裁的交易在總經(jīng)營(yíng)額中占比如何以及是否有違反制裁的前科。第四是客觀(guān)損害后果，即違反制裁的行為多大程度上使得被制裁主體獲得了收益、削弱了制裁設(shè)立的目的，或者違反制裁的行為是否具備人道主義因素，亦或者該行為是否本應(yīng)屬于特許與豁免的范疇。第五是行為主體的制裁合規(guī)制度是否設(shè)立以及是否有效運(yùn)行并能實(shí)際的降低違法風(fēng)險(xiǎn)。第六是行為主體在違反制裁后是否具備了積極有效的補(bǔ)救措施。第七是在OFAC執(zhí)法過(guò)程中行為主體的配合調(diào)查程度，主動(dòng)披露程度等。其他存在于個(gè)案中的特殊因素也可以用來(lái)申辯，例如新制裁項(xiàng)目與政策變動(dòng)的發(fā)布時(shí)間與溯及力，或者其他聯(lián)邦機(jī)構(gòu)或州執(zhí)法機(jī)構(gòu)與行為主體就同一事項(xiàng)已達(dá)成初步處理與和解的情況。

 

對(duì)于終局的處罰決定，行為主體還可以向聯(lián)邦法院提起行政訴訟。依據(jù)美國(guó)行政法，審查法院會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的行政行為中可能存在的專(zhuān)斷、不合理、濫用自由裁量權(quán)、違反憲法與法律的決定、違反行政程序等方面進(jìn)行司法審查。法院認(rèn)為OFAC作出的決定不符合法律要求的，法院會(huì)作出撤銷(xiāo)OFAC決定的司法決定。

注釋

7.  31 CFR § 501.801 (2019)

 

05

結(jié)語(yǔ)

 

全球化是不可逆的趨勢(shì)，中國(guó)企業(yè)的國(guó)際化亦然。在中西方經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)趨于白熱化的現(xiàn)階段，經(jīng)濟(jì)制裁摩擦只會(huì)越來(lái)越多，因此研判制裁風(fēng)險(xiǎn)與設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)控制方案已經(jīng)成為企業(yè)合規(guī)建設(shè)中不可或缺的一環(huán)。希望本文對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁制度本質(zhì)、法律依據(jù)、執(zhí)法政策、應(yīng)對(duì)措施的淺析，可以為企業(yè)應(yīng)對(duì)制裁風(fēng)險(xiǎn)提供合適的思路與方向。

 

 

 

 

參考資料

 

 

[1].International Emergency Economic Powers Act, 50 USC § 1701 (1977)

[2].Countering America's Adversaries Through Sanctions Act

[3].US Code of Federal Regulations, Title 31, Money and Finance: Treasury (2019)

[4].Proclamation No 7463, 66 Fed Reg 48199 (2001)

[5].Federal Register, vol 74, no 215, 9 November 2009

 

AUTHOR

作者介紹

李東升律師

 

京師（深圳）涉外律師，英國(guó)利茲大學(xué)法學(xué)碩士、內(nèi)蒙古大學(xué)法律碩士、北京交通大學(xué)學(xué)士。作為負(fù)責(zé)人多次承擔(dān)區(qū)塊鏈、跨境電商、歐盟數(shù)據(jù)合規(guī)、歐盟人工智能、國(guó)際制裁合規(guī)的研究及承辦相關(guān)案件。

手機(jī)/微信：13926536976

郵箱:lidongsheng@jingsh.com。

 

李昕律師

 

京師（上海）涉外律師，中央民族大學(xué)，法學(xué)與經(jīng)濟(jì)學(xué)雙學(xué)士。作為負(fù)責(zé)人多次承擔(dān)跨境電商、跨境融資、跨境股權(quán)并購(gòu)、國(guó)際制裁合規(guī)的研究及承辦相關(guān)案件。

聯(lián)系電話(huà):13524041896

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摘要

 

 

自2017年始，經(jīng)濟(jì)制裁一詞無(wú)論在官方還是民間的熱度快速上升。每提及經(jīng)濟(jì)制裁，大多數(shù)人會(huì)將其與國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)掛鉤，對(duì)于經(jīng)濟(jì)制裁的直觀(guān)感覺(jué)也普遍以霸權(quán)工具、施壓籌碼、扼殺競(jìng)爭(zhēng)等負(fù)面信息為主，然而究其本質(zhì)與原理，卻少有人探討。其實(shí)經(jīng)濟(jì)制裁一詞屬于一個(gè)寬泛的概念，可以指一國(guó)政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)制裁制度，亦包含了其他金融管制及貨物、技術(shù)進(jìn)出口等方面的嚴(yán)格限制措施，目的是對(duì)被制裁國(guó)造成極大的經(jīng)濟(jì)打擊。以美國(guó)為例，因其掌控了先進(jìn)科技輸出權(quán)及美元交易控制權(quán)，其經(jīng)濟(jì)制裁的輻射面最廣、威懾力最強(qiáng)、處罰力度也極高，由此引起了諸多國(guó)家、政治組織以及跨國(guó)公司對(duì)自由競(jìng)爭(zhēng)的擔(dān)憂(yōu)。在全球領(lǐng)域，經(jīng)濟(jì)制裁確有被個(gè)別國(guó)家濫用的事實(shí)，所以充分研究經(jīng)濟(jì)制裁的本質(zhì)與其運(yùn)行機(jī)制是十分必要的，本文將在法律層面對(duì)經(jīng)濟(jì)制裁的政策、法律依據(jù)、執(zhí)法程序、救濟(jì)辯護(hù)等方面進(jìn)行剖析，為政府機(jī)構(gòu)、國(guó)際組織、跨國(guó)公司在經(jīng)濟(jì)制裁領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與防控提供指引。

 

[ 關(guān)鍵詞 ]  經(jīng)濟(jì)制裁，制裁風(fēng)險(xiǎn)，合規(guī)，美國(guó)

 

01

經(jīng)濟(jì)制裁的本質(zhì)

 

經(jīng)濟(jì)制裁其實(shí)并不神秘，其本質(zhì)就是制裁實(shí)施國(guó)的行政執(zhí)法。現(xiàn)代國(guó)家體制中，無(wú)論是美國(guó)還是我國(guó)，行政機(jī)關(guān)都因法律賦予其功能與職權(quán)不同而各司其職，例如美國(guó)聯(lián)邦食品藥品監(jiān)督管理局（FDA）依據(jù)《聯(lián)邦食品藥品及化妝品法》負(fù)責(zé)美國(guó)領(lǐng)域內(nèi)食品藥品相關(guān)的執(zhí)法，我國(guó)的食品藥品監(jiān)督管理總局同樣依據(jù)《中華人民共和國(guó)食品安全法》、《中華人民共和國(guó)藥品管理法》負(fù)責(zé)中國(guó)領(lǐng)域內(nèi)食品藥品相關(guān)的執(zhí)法，類(lèi)似的行政機(jī)關(guān)還包括海關(guān)、外匯管理局等等。

 

從表面上看，美國(guó)的經(jīng)濟(jì)制裁執(zhí)法與食品藥品執(zhí)法在本質(zhì)上并無(wú)差別，但為何制裁執(zhí)法造成的影響力卻在全球范圍內(nèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其他領(lǐng)域的執(zhí)法？要想回答這個(gè)問(wèn)題，我們需要先解釋一個(gè)概念：長(zhǎng)臂管轄（Long-arm Jurisdiction）。通常來(lái)說(shuō)，一國(guó)執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在自己國(guó)家的領(lǐng)域內(nèi)執(zhí)法，而不應(yīng)把手伸到國(guó)門(mén)之外，該原則稱(chēng)之為屬地管轄。再者，一國(guó)執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)自己國(guó)家的公民執(zhí)法，而不應(yīng)介入他國(guó)人之事，該原則稱(chēng)之為屬人管轄。同時(shí)考慮到大量經(jīng)濟(jì)、法律、政治事務(wù)已經(jīng)全球化，對(duì)于一些特定事務(wù)的執(zhí)法，經(jīng)由國(guó)際條約及聯(lián)合國(guó)決議可以由各國(guó)突破地域與國(guó)籍而普遍參與管轄，例如各國(guó)在全球范圍內(nèi)打擊毒品、恐怖主義犯罪，這一原則稱(chēng)之為普遍管轄。如果一國(guó)執(zhí)法機(jī)關(guān)單邊的超越了國(guó)籍、領(lǐng)土的限制，對(duì)他國(guó)居民或在他國(guó)領(lǐng)域內(nèi)執(zhí)法是違反國(guó)際法的行為，因而不能被國(guó)際社會(huì)所接受，該種管轄被稱(chēng)為長(zhǎng)臂管轄。美國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁執(zhí)法影響力大的根本原因就在于其具有明顯的長(zhǎng)臂管轄特征，造成的結(jié)果就是一個(gè)國(guó)家內(nèi)部的執(zhí)法機(jī)關(guān)不僅管得了本國(guó)的事務(wù)，也管得了他國(guó)的事務(wù)，在管轄他國(guó)事務(wù)的過(guò)程中，由于執(zhí)法者一方擁有美元、先進(jìn)技術(shù)流動(dòng)的管理權(quán)，因此在多數(shù)時(shí)候其懲罰手段可以有效觸達(dá)海外。

 

02

經(jīng)濟(jì)制裁的執(zhí)法依據(jù)

 

美國(guó)法律規(guī)定，美國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁的執(zhí)法權(quán)力歸屬于美國(guó)聯(lián)邦財(cái)政部。1977年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《國(guó)際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》（International Emergency Economic Powers Act 1977）¹，該法律規(guī)定美國(guó)總統(tǒng)有權(quán)在美國(guó)的國(guó)家安全、外交政策、經(jīng)濟(jì)遭到來(lái)自美國(guó)之外的非同尋常的威脅（unusual and extraordinary threat）時(shí)，宣布國(guó)家緊急狀態(tài)。該法授權(quán)總統(tǒng)在緊急狀態(tài)下可以通過(guò)命令、許可等方式調(diào)查、管制、阻止美國(guó)管轄范圍內(nèi)的人或有關(guān)財(cái)產(chǎn)進(jìn)行外匯交易、阻止任何通過(guò)銀行的轉(zhuǎn)賬與授信、阻止貨幣與證券的跨境流動(dòng)；調(diào)查并且在調(diào)查期間阻斷、管制、命令及強(qiáng)制、無(wú)效、防止或阻止任何人對(duì)任何與制裁相對(duì)人存在利益的財(cái)產(chǎn)或者美國(guó)管轄范圍的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行收購(gòu)、持有、扣留、使用、轉(zhuǎn)款、提現(xiàn)、運(yùn)輸、進(jìn)口、出口、交易、或行使任何權(quán)利。該部法律極大的擴(kuò)展了美國(guó)總統(tǒng)及其行政部門(mén)的經(jīng)濟(jì)制裁權(quán)力，但是國(guó)會(huì)制定該法律的過(guò)程中也限制了緊急狀態(tài)的啟動(dòng)條件以使得總統(tǒng)不能隨意的宣布緊急狀態(tài)。

 

此外《國(guó)內(nèi)緊急狀態(tài)法》(National Emergencies Act)²也是經(jīng)濟(jì)制裁的重要依據(jù)，該法賦予了總統(tǒng)宣布國(guó)內(nèi)緊急狀態(tài)的權(quán)力，緊急狀態(tài)開(kāi)始后，總統(tǒng)在對(duì)應(yīng)事務(wù)中的權(quán)力將得到極大提升。例如在2001年9月11日美國(guó)世貿(mào)中心恐襲事件后，布什總統(tǒng)隨即依據(jù)《國(guó)內(nèi)緊急狀態(tài)法》發(fā)布了第7463號(hào)總統(tǒng)通告³，宣布美國(guó)進(jìn)入為期一年的國(guó)內(nèi)反恐緊急狀態(tài)，總統(tǒng)對(duì)處理恐怖主義相關(guān)事項(xiàng)的權(quán)力大幅增強(qiáng)。雖然911恐襲距今已過(guò)去23年，但歷屆美國(guó)總統(tǒng)無(wú)一例外的都在該緊急狀態(tài)每年的到期日前，宣布繼續(xù)延長(zhǎng)緊急狀態(tài)一年。2015年4月1日，奧巴馬總統(tǒng)援引《國(guó)內(nèi)緊急狀態(tài)法》發(fā)布13694號(hào)總統(tǒng)令，提出美國(guó)面臨嚴(yán)重的惡意互聯(lián)網(wǎng)攻擊，美國(guó)政府將采取互聯(lián)網(wǎng)相關(guān)的經(jīng)濟(jì)制裁行動(dòng)（Cyber-Related Sanctions）。美國(guó)國(guó)內(nèi)特定事項(xiàng)的緊急狀態(tài)宣布時(shí)間每次最長(zhǎng)為一年，但可以預(yù)見(jiàn)的是，在美國(guó)與我國(guó)在核心利益上競(jìng)爭(zhēng)加劇的預(yù)期下，美國(guó)政府極有可能繼續(xù)出臺(tái)并延長(zhǎng)針對(duì)性的緊急狀態(tài)決定如芯片產(chǎn)能緊急狀態(tài)、能源安全緊急狀態(tài)、武器貿(mào)易緊急狀態(tài)等等，從而以行政手段繼續(xù)擴(kuò)大對(duì)海外事務(wù)的制裁。

 

另外一部非常重要的法律是《以制裁反擊美國(guó)敵人法》 (Countering America's Adversaries Through Sanctions Act 2017，簡(jiǎn)稱(chēng)CAATSA)?。CAATSA條文中沒(méi)有實(shí)施經(jīng)濟(jì)制裁需要總統(tǒng)宣布緊急狀態(tài)的先決條件，該法首次以國(guó)別為章節(jié)劃定了美國(guó)認(rèn)定的外部敵人與具體敵對(duì)行為，并針對(duì)性的通過(guò)國(guó)會(huì)立法授權(quán)政府對(duì)敵人進(jìn)行制裁。從政治的角度看，該法也可以理解為美國(guó)國(guó)會(huì)與白宮之間對(duì)經(jīng)濟(jì)制裁權(quán)力爭(zhēng)奪的產(chǎn)物。該法第一百零三條規(guī)定，對(duì)特定國(guó)家與組織實(shí)施經(jīng)濟(jì)制裁應(yīng)當(dāng)由美國(guó)國(guó)務(wù)卿、國(guó)防部長(zhǎng)、財(cái)政部長(zhǎng)、美國(guó)國(guó)家情報(bào)總監(jiān)商討并書(shū)面向美國(guó)國(guó)會(huì)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)報(bào)告，商討會(huì)議應(yīng)當(dāng)每?jī)赡暾匍_(kāi)一次。CAATSA同樣以立法條文的形式明確了制裁范圍與制裁措施。以伊朗制裁項(xiàng)目為例，法律規(guī)定美國(guó)總統(tǒng)應(yīng)當(dāng)對(duì)下列6類(lèi)主體實(shí)施制裁：（1）參與開(kāi)發(fā)、部署、維護(hù)伊朗政府彈道導(dǎo)彈及其他與大規(guī)模殺傷武器項(xiàng)目的實(shí)體與個(gè)人；（2）前述實(shí)體與個(gè)人的繼任主體；（3）擁有或控制前述實(shí)體的主體，以及被該實(shí)體控制和擁有的主體；（4）用以逃避制裁而設(shè)立的實(shí)體；（5）前述實(shí)體的代理人；（6）明知交易對(duì)方為前述5類(lèi)受制裁主體而向其或意圖向其提供資金、材料、技術(shù)或其他支持，或者提供財(cái)物與服務(wù)的主體。針對(duì)制裁范圍內(nèi)的主體，制裁措施主要有：（1）凍結(jié)財(cái)產(chǎn)，即如果前述制裁主體在美國(guó)國(guó)內(nèi)擁有財(cái)產(chǎn)或財(cái)產(chǎn)收益，或者有來(lái)自于美國(guó)的財(cái)產(chǎn)與財(cái)產(chǎn)收益，亦或者該財(cái)產(chǎn)和收益由美國(guó)主體控制和占有，則美國(guó)總統(tǒng)有權(quán)凍結(jié)以上財(cái)產(chǎn)，禁止與其相關(guān)的全部交易；（2）禁止入境，即美國(guó)證據(jù)將拒絕向與制裁有關(guān)的人員發(fā)放簽證并且有權(quán)將有關(guān)人員驅(qū)逐出美國(guó)。CAATSA目前的國(guó)別制裁針對(duì)伊朗、俄羅斯、朝鮮三個(gè)國(guó)家，但是國(guó)會(huì)仍然可以通過(guò)修正案的方式增加針對(duì)其他國(guó)家、地區(qū)的制裁，或者對(duì)制裁范圍進(jìn)行修改，例如在2022年7月，CAATSA新增修正案豁免了印度與俄羅斯之間的武器貿(mào)易。美國(guó)國(guó)會(huì)的立法制裁對(duì)其他國(guó)家、地區(qū)、全球產(chǎn)業(yè)鏈的影響相較于美國(guó)總統(tǒng)行政命令更大，由于美國(guó)政府也需要遵從國(guó)會(huì)立法采取制裁行動(dòng)，CAATSA及相關(guān)立法實(shí)際上壓縮了美國(guó)總統(tǒng)與聯(lián)邦政府在外交與經(jīng)濟(jì)事務(wù)中靈活轉(zhuǎn)圜的空間，使得各屆政府都會(huì)受到國(guó)會(huì)立法的掣肘。

除了《國(guó)際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》、《國(guó)內(nèi)緊急狀態(tài)法》與《以制裁反擊美國(guó)敵人法》，美國(guó)現(xiàn)行法律中的《對(duì)敵貿(mào)易法》 (Trading with the Enemy Act of 1917)也規(guī)定了對(duì)外實(shí)施經(jīng)濟(jì)制裁的方式，但該法適用于戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)，因此適用有限。

 

注釋

1.  50 USC § 1701 (1977)

2.  50 USC § 1702 (1977)

3.  Proclamation No 7463, 66 Fed Reg 48199 (2001)

4. Countering America's Adversaries Through Sanctions Act, Pub L No 115-44, § 105, 131 Stat 886 (2017)

 

03

經(jīng)濟(jì)制裁的執(zhí)法機(jī)構(gòu)與執(zhí)法程序

 

美國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁的執(zhí)法機(jī)構(gòu)為美國(guó)財(cái)政部下設(shè)的外國(guó)資產(chǎn)控制辦公室（Office of Foreign Assets Control，簡(jiǎn)稱(chēng)OFAC）?。依據(jù)美國(guó)法律與美國(guó)總統(tǒng)的授權(quán)，OFAC的首要職責(zé)為管理和執(zhí)行針對(duì)外國(guó)、特定項(xiàng)目、恐怖分子與組織、大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散者、毒品走私者以及其他方面的經(jīng)濟(jì)制裁，推進(jìn)美國(guó)的國(guó)家安全、外交政策、經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略?。OFAC負(fù)責(zé)對(duì)違反美國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁的行為進(jìn)行民事責(zé)任的調(diào)查與執(zhí)法，在必要時(shí)，OFAC可以聯(lián)合其他聯(lián)邦執(zhí)法機(jī)構(gòu)、州執(zhí)法機(jī)構(gòu)、其他本土與外國(guó)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)以及司法機(jī)構(gòu)一起進(jìn)行調(diào)查與執(zhí)法。通過(guò)經(jīng)濟(jì)制裁執(zhí)法行動(dòng)，美國(guó)希望以民事、刑事及其他責(zé)任來(lái)達(dá)到震懾?fù)p害經(jīng)濟(jì)制裁目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的行為主體。需要注意的是，違反經(jīng)濟(jì)制裁責(zé)任為嚴(yán)格責(zé)任(strict liability)，OFAC在執(zhí)法中并不一定需要證明行為主體具有過(guò)錯(cuò)。

 

 

當(dāng)OFAC發(fā)現(xiàn)行為主體表面上的違法行為時(shí)，會(huì)依據(jù)相應(yīng)的情況進(jìn)行不同的處理。首先，OFAC可以依據(jù)初步的證據(jù)以及考量行為主體的主觀(guān)故意、對(duì)制裁項(xiàng)目的損害、造成違法的綜合因素、行為主體的合規(guī)制度、補(bǔ)救措施、執(zhí)法配合程度等因素決定不采取行動(dòng)。同時(shí)，OFAC一般會(huì)出具書(shū)面的調(diào)查終止決定書(shū)，這一點(diǎn)相當(dāng)于我國(guó)行政執(zhí)法中的不予立案。

 

當(dāng)OFAC認(rèn)為現(xiàn)有證據(jù)不足以證明行為主體已經(jīng)違反了經(jīng)濟(jì)制裁制度，但是其行為很有可能造成制裁制度的損害后果，或其執(zhí)行制裁合規(guī)義務(wù)時(shí)并未盡職審慎，則OFAC可能會(huì)向行為主體發(fā)送一封警示函，表明OFAC的關(guān)切以及要求行為主體進(jìn)行自查與糾正。該做法在我國(guó)行政監(jiān)管中也并不陌生，可以類(lèi)比證監(jiān)會(huì)的警示函。OFAC發(fā)送警示函可以視為最終的處理決定，除非OFAC之后發(fā)現(xiàn)與該違法行為有關(guān)的其他違法事實(shí)。

 

此外，OFAC認(rèn)為需要進(jìn)一步調(diào)查證據(jù)時(shí)，OFAC有權(quán)對(duì)行為主體及持有證據(jù)的第三方調(diào)查詢(xún)問(wèn)以獲取進(jìn)一步的違法證據(jù)。當(dāng)OFAC認(rèn)為現(xiàn)有證據(jù)已經(jīng)證實(shí)行為主體違反了經(jīng)濟(jì)制裁制度，OFAC可以依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)作出罰款及其他行政處罰決定，OFAC會(huì)向行為主體送達(dá)違法告知書(shū)（Finding of Violation)。行為主體收到違法告知書(shū)后有權(quán)在法定期限內(nèi)進(jìn)行申辯，限期未提出申辯意見(jiàn)的，違法告知書(shū)即成為最終決定，行為主體申辯后，OFAC會(huì)結(jié)合行為主體的申辯內(nèi)容作出最終決定。

 

OFAC還可以采取的其他行政措施包括撤銷(xiāo)、暫停、中止許可、發(fā)布禁止令。后果較為嚴(yán)重的情況是OFAC將案件進(jìn)行刑事移送，由刑事調(diào)查部門(mén)與起訴部門(mén)啟動(dòng)刑事訴訟程序，最終對(duì)行為主體提起犯罪指控。一旦違反制裁案件上升到刑事程度，行為主體的主要責(zé)任人以及執(zhí)行機(jī)構(gòu)組成人員均有可能受到傳喚、搜查、拘押、引渡等刑事強(qiáng)制措施。美國(guó)的刑事訴訟程序非常的龐大復(fù)雜，限于本文經(jīng)濟(jì)制裁主題，對(duì)該內(nèi)容不作探討。

注釋

5.  31 CFR § 501.101 (2019)

6.  Federal Register, vol 74, no 215, 9 November 2009

 

 

04

違反經(jīng)濟(jì)制裁的風(fēng)險(xiǎn)控制與救濟(jì)途徑

 

企業(yè)有效控制國(guó)際經(jīng)濟(jì)制裁風(fēng)險(xiǎn)的首要辦法是全面實(shí)時(shí)地關(guān)注制裁名單范圍與制裁實(shí)施政策的變化。OFAC的制裁主體名單體系由匯總名單以及數(shù)個(gè)單列名單構(gòu)成，OFAC會(huì)不定期地對(duì)制裁名單與制裁措施進(jìn)行修改。跨國(guó)企業(yè)或者從事海外投資貿(mào)易的企業(yè)應(yīng)當(dāng)在進(jìn)行交易前充分地排查交易各方、各方實(shí)控人、受益人的身份情況，審查投資項(xiàng)目的資金幣種、來(lái)源、以及提供融資的機(jī)構(gòu)背景，對(duì)貿(mào)易貨物的最終目的地進(jìn)行合理識(shí)別，如果有條件則與貿(mào)易商及合作商簽署制裁風(fēng)險(xiǎn)排查備忘錄。鑒于美國(guó)政府及美國(guó)商界在被制裁領(lǐng)域內(nèi)也有相當(dāng)?shù)睦娲嬖?，所以非常有可能某?xiàng)制裁在特定期限內(nèi)會(huì)出現(xiàn)豁免期，或者準(zhǔn)許頒發(fā)限定額度的交易許可?。因此在進(jìn)行投資貿(mào)易前，也可以向制裁實(shí)施機(jī)構(gòu)咨詢(xún)，申請(qǐng)交易許可或確認(rèn)豁免期。

 

在企業(yè)內(nèi)控層面，應(yīng)當(dāng)建立經(jīng)濟(jì)制裁合規(guī)體系。OFAC的執(zhí)法政策中，有一項(xiàng)重點(diǎn)考量即是企業(yè)是否建立了制裁合規(guī)體系(sanctions compliance program)，尤其在處以罰款的制裁違反案件中，OFAC的合規(guī)與執(zhí)法部門(mén)會(huì)對(duì)違法主體的制裁合規(guī)體系進(jìn)行審視，評(píng)估涉案企業(yè)是否建立了合規(guī)體系、該體系性質(zhì)如何以及是否有效。如果OFAC認(rèn)為涉案企業(yè)已經(jīng)具備了合適的制裁合規(guī)體系，則依照?qǐng)?zhí)法規(guī)則對(duì)處罰金額會(huì)有所有減少，如果適當(dāng)?shù)暮弦?guī)機(jī)制有助于彌補(bǔ)制裁違反的后果及提升將來(lái)的合規(guī)能力，則OFAC會(huì)考慮進(jìn)一步降低處罰金額。

 

在企業(yè)遭到制裁違反調(diào)查時(shí)，相關(guān)主體與關(guān)聯(lián)公司應(yīng)當(dāng)盡可能的依據(jù)現(xiàn)有的材料評(píng)估情況的嚴(yán)重性，與監(jiān)管機(jī)構(gòu)保持溝通，從多個(gè)維度進(jìn)行申辯，并在合適的情況下促成和解。申辯可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行，第一是違法的主觀(guān)意愿，綜合被查證的證據(jù)說(shuō)明自身違反制裁措施是因?yàn)楣室膺€是過(guò)失，作出相關(guān)決策的管理層職級(jí)是高層還是中下層，違反制裁措施是因?yàn)橄到y(tǒng)性不合規(guī)造成的結(jié)果還是經(jīng)營(yíng)中的偶發(fā)事件。第二是違法認(rèn)識(shí)程度及可能性，該交易違反制裁制度的因素是否對(duì)行為主體顯而易見(jiàn)，或者是否行為主體應(yīng)當(dāng)知道存在該因素，公司的管理層是否知道存在違法因素，或者是否有進(jìn)行適當(dāng)?shù)墓芾肀O(jiān)督。第三是行為主體的特殊情況，例如行為主體的經(jīng)營(yíng)規(guī)模是否屬于小企業(yè)或個(gè)人、經(jīng)營(yíng)模式的復(fù)雜性是否使得合規(guī)成本極其高昂、違反制裁的交易在總經(jīng)營(yíng)額中占比如何以及是否有違反制裁的前科。第四是客觀(guān)損害后果，即違反制裁的行為多大程度上使得被制裁主體獲得了收益、削弱了制裁設(shè)立的目的，或者違反制裁的行為是否具備人道主義因素，亦或者該行為是否本應(yīng)屬于特許與豁免的范疇。第五是行為主體的制裁合規(guī)制度是否設(shè)立以及是否有效運(yùn)行并能實(shí)際的降低違法風(fēng)險(xiǎn)。第六是行為主體在違反制裁后是否具備了積極有效的補(bǔ)救措施。第七是在OFAC執(zhí)法過(guò)程中行為主體的配合調(diào)查程度，主動(dòng)披露程度等。其他存在于個(gè)案中的特殊因素也可以用來(lái)申辯，例如新制裁項(xiàng)目與政策變動(dòng)的發(fā)布時(shí)間與溯及力，或者其他聯(lián)邦機(jī)構(gòu)或州執(zhí)法機(jī)構(gòu)與行為主體就同一事項(xiàng)已達(dá)成初步處理與和解的情況。

 

對(duì)于終局的處罰決定，行為主體還可以向聯(lián)邦法院提起行政訴訟。依據(jù)美國(guó)行政法，審查法院會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的行政行為中可能存在的專(zhuān)斷、不合理、濫用自由裁量權(quán)、違反憲法與法律的決定、違反行政程序等方面進(jìn)行司法審查。法院認(rèn)為OFAC作出的決定不符合法律要求的，法院會(huì)作出撤銷(xiāo)OFAC決定的司法決定。

注釋

7.  31 CFR § 501.801 (2019)

 

05

結(jié)語(yǔ)

 

全球化是不可逆的趨勢(shì)，中國(guó)企業(yè)的國(guó)際化亦然。在中西方經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)趨于白熱化的現(xiàn)階段，經(jīng)濟(jì)制裁摩擦只會(huì)越來(lái)越多，因此研判制裁風(fēng)險(xiǎn)與設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)控制方案已經(jīng)成為企業(yè)合規(guī)建設(shè)中不可或缺的一環(huán)。希望本文對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁制度本質(zhì)、法律依據(jù)、執(zhí)法政策、應(yīng)對(duì)措施的淺析，可以為企業(yè)應(yīng)對(duì)制裁風(fēng)險(xiǎn)提供合適的思路與方向。

 

 

 

 

參考資料

 

 

[1].International Emergency Economic Powers Act, 50 USC § 1701 (1977)

[2].Countering America's Adversaries Through Sanctions Act

[3].US Code of Federal Regulations, Title 31, Money and Finance: Treasury (2019)

[4].Proclamation No 7463, 66 Fed Reg 48199 (2001)

[5].Federal Register, vol 74, no 215, 9 November 2009

 

AUTHOR

作者介紹

李東升律師

 

京師（深圳）涉外律師，英國(guó)利茲大學(xué)法學(xué)碩士、內(nèi)蒙古大學(xué)法律碩士、北京交通大學(xué)學(xué)士。作為負(fù)責(zé)人多次承擔(dān)區(qū)塊鏈、跨境電商、歐盟數(shù)據(jù)合規(guī)、歐盟人工智能、國(guó)際制裁合規(guī)的研究及承辦相關(guān)案件。

手機(jī)/微信：13926536976

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李昕律師

 

京師（上海）涉外律師，中央民族大學(xué)，法學(xué)與經(jīng)濟(jì)學(xué)雙學(xué)士。作為負(fù)責(zé)人多次承擔(dān)跨境電商、跨境融資、跨境股權(quán)并購(gòu)、國(guó)際制裁合規(guī)的研究及承辦相關(guān)案件。

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