關(guān)注京師，了解京師
首發(fā)：中電聯(lián)法律分會 作者：鄒媛律師 前言 2025年6月，國家林草局、國家發(fā)展改革委、國家能源局聯(lián)合印發(fā)的《三北沙漠戈壁荒漠地區(qū)光伏治沙規(guī)劃（2025—2030年）》（以下簡稱《規(guī)劃》）明確了“光伏治沙”項目的發(fā)展方向，即在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的前提下，依托光伏基地建設(shè)推動三北沙漠戈壁荒漠地區(qū)生態(tài)環(huán)境改善、防沙治沙工作開展，推進(jìn)光伏建設(shè)與防沙治沙一體化協(xié)同發(fā)展，這標(biāo)志著我國集中式光伏發(fā)電項目邁入規(guī)模化、規(guī)范化發(fā)展新階段。 對于意向參與“光伏治沙”項目的企業(yè)而言，精準(zhǔn)識別籌備立項階段的法律風(fēng)險，建立健全企業(yè)合規(guī)治理體系，關(guān)系到項目的投資安全和合法存續(xù)。本文將基于《規(guī)劃》的政策要求，結(jié)合我國現(xiàn)行法律法規(guī)，系統(tǒng)梳理“光伏治沙”項目籌備立項階段的主要法律風(fēng)險點，針對性提出合規(guī)治理建議，供相關(guān)企業(yè)參考。 01 “光伏治沙”項目合規(guī)治理的政策與法律基礎(chǔ) （一）核心政策框架 《規(guī)劃》確立了“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展、協(xié)同推進(jìn)”的總體遵循，在綜合考量區(qū)域氣候特征與適建空間基礎(chǔ)上，以風(fēng)光資源為核心支撐，以區(qū)域電網(wǎng)架構(gòu)、輸電通道布局及調(diào)節(jié)電源配置為保障條件，劃定三大氣候區(qū)與五大重點發(fā)展區(qū)域，通過試點示范項目先行引領(lǐng)，推動荒漠化防治與風(fēng)電光伏一體化工程協(xié)同落地。相關(guān)配套性政策包括： 《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的意見》構(gòu)建起生態(tài)環(huán)境管理實施分區(qū)域差異化精準(zhǔn)監(jiān)管體系； 國家能源局等部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于支持光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)范用地管理有關(guān)工作的通知》聚焦光伏基地項目用地全流程規(guī)范管理； 國家能源局綜合司、國家林業(yè)和草原局辦公室印發(fā)的《關(guān)于有序推進(jìn)光伏治沙項目開發(fā)建設(shè)有關(guān)事項的通知》明確“光伏治沙”項目的規(guī)劃設(shè)計、施工、運維管護(hù)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的操作規(guī)范； 國家發(fā)展改革委牽頭印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)退役風(fēng)電、光伏設(shè)備循環(huán)利用的指導(dǎo)意見》，構(gòu)建起覆蓋光伏組件“綠色設(shè)計、規(guī)范回收、高值利用、無害處置”的全鏈條循環(huán)利用機(jī)制。 （二）關(guān)鍵法律依據(jù) “光伏治沙”項目的法律規(guī)制體系涵蓋多個法律部門，包括： 《環(huán)境保護(hù)法》《環(huán)境影響評價法》《野生動物保護(hù)法》《防沙治沙法》《野生植物保護(hù)條例》等生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域法律制度，劃出關(guān)于“光伏治沙”項目生態(tài)環(huán)境保護(hù)的底線； 《能源法》《可再生能源法》《電力法》等涉及能源領(lǐng)域的法律制度，規(guī)范“光伏治沙”項目并網(wǎng)、綠電直連等要求； 《土地管理法》及其實施條例規(guī)范“光伏治沙”項目的租賃、征收等土地利用、土地管理行為。 除此之外，《民法典》《招標(biāo)投標(biāo)法》《建筑法》《安全生產(chǎn)法》等規(guī)范“光伏治沙”項目相關(guān)的合同訂立、履行、變更及終止，招標(biāo)投標(biāo)、建設(shè)施工、生產(chǎn)安全等重要環(huán)節(jié)。 02 “光伏治沙”項目籌備立項階段的法律風(fēng)險 籌備立項階段是企業(yè)管理“光伏治沙”項目全生命周期的開端，涉及企業(yè)分析內(nèi)外部環(huán)境和全局性識別法律風(fēng)險，從而建立合規(guī)風(fēng)險評價準(zhǔn)則、確立合規(guī)治理的目標(biāo)以及制定法律風(fēng)險應(yīng)對措施。 （一）項目選址的核心法律風(fēng)險 “光伏治沙”項目選址應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格恪守“三區(qū)三線”空間管控要求，同時避開文物遺址、地震帶、國家沙化土地封禁保護(hù)區(qū)（輸出除外）等法定禁止或限制開發(fā)區(qū)域，否則將直接觸發(fā)合規(guī)性爭議、項目停滯風(fēng)險。結(jié)合三北沙漠戈壁荒漠地區(qū)地理的特殊性，其核心法律風(fēng)險如下： 1. “三區(qū)三線”圖與項目選址部分重疊的風(fēng)險 “三區(qū)三線”圖是國家對國土空間開發(fā)實施的強(qiáng)制性管控規(guī)定，若項目選址與生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線等劃定區(qū)域存在部分重疊，企業(yè)將因違反《土地管理法》等相關(guān)規(guī)定被依法追究法律責(zé)任。需特別注意的是，因三北沙漠戈壁荒漠地區(qū)特殊的地形地貌，使得在勘察過程中難免產(chǎn)生勘察數(shù)據(jù)誤差、報告錯誤或缺陷，進(jìn)而導(dǎo)致上述區(qū)域重疊風(fēng)險難以完全規(guī)避，其法律后果包括：項目因不滿足“三區(qū)三線”管控規(guī)則，難以通過監(jiān)管部門的論證而推遲備案，項目開工延期等風(fēng)險。 2. 文物遺址擱置項目進(jìn)展的風(fēng)險 項目選址應(yīng)避開已知的文物保護(hù)區(qū)。根據(jù)《文物保護(hù)法》的規(guī)定，文物保護(hù)范圍內(nèi)禁止進(jìn)行建設(shè)活動。對于可能涉及文物影響的項目選址，企業(yè)不僅會被責(zé)令立即停止施工、開展文物影響評估，還可能被要求調(diào)整選址方案。若已造成文物損壞，企業(yè)需承擔(dān)民事賠償、行政處罰責(zé)任，情節(jié)嚴(yán)重的可能承擔(dān)刑事責(zé)任，最終導(dǎo)致項目長期擱置或終止。 3. 地震帶對項目持續(xù)運營的潛在風(fēng)險 三北地區(qū)的部分區(qū)域處于地震活動帶，若項目選址未避開該類區(qū)域，將面臨雙重法律風(fēng)險。一方面，“光伏治沙”項目多以集中式光伏，其建設(shè)設(shè)計應(yīng)當(dāng)符合《建筑工程抗震管理條例》中關(guān)于重大建設(shè)工程抗震設(shè)防的強(qiáng)制性規(guī)定，否則可能無法通過驗收以及主管部門的監(jiān)督檢查；另一方面，地震災(zāi)害可能導(dǎo)致光伏電站的設(shè)施損毀，進(jìn)而引發(fā)供電中斷，違反《電力法》中發(fā)電項目應(yīng)向用戶連續(xù)供電、不得中斷的相關(guān)要求。同時，因企業(yè)在選址時未履行合理注意義務(wù)，相關(guān)損失可能需自行承擔(dān)，無法通過保險獲得全額理賠。 （二）環(huán)境影響評價的核心法律風(fēng)險 《規(guī)劃》提出在保護(hù)生態(tài)的前提下積極推動光伏基地建設(shè)，“光伏治沙”項目因涉及“沙、戈、荒”生態(tài)敏感區(qū)，部分區(qū)域又處在生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)，未按照環(huán)境影響評價、地質(zhì)災(zāi)害評價、水土保持等法定前置程序合規(guī)的企業(yè)可能引發(fā)行政處罰、環(huán)境民事公益訴訟等法律風(fēng)險。 1. “沙、戈、荒”地區(qū)的生態(tài)環(huán)境侵權(quán)的風(fēng)險 “沙、戈、荒”地區(qū)的荒漠植被（如裸果木、泡泡刺、紅砂）多屬國家一級保護(hù)野生植物。若企業(yè)在環(huán)境影響報告書中未列明該類植物分布，或施工中故意或過失破壞保護(hù)植物，將面臨沒收非法所得、罰款，構(gòu)成犯罪的追究刑事責(zé)任；若因項目建設(shè)導(dǎo)致區(qū)域沙漠化、荒漠化加劇、影響周邊居民生產(chǎn)、生活，企業(yè)還可能被提起環(huán)境民事公益訴訟，可能被主張經(jīng)濟(jì)損失及生態(tài)環(huán)境損害等賠償責(zé)任。 2. 環(huán)境影響評價文件被駁回的風(fēng)險 “沙、戈、荒”地區(qū)生態(tài)承載力極低，環(huán)境影響報告書需重點論證“植被保護(hù)、防風(fēng)固沙、水資源節(jié)約、土地沙化現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢”等內(nèi)容，“光伏治沙”項目應(yīng)當(dāng)盡量減少占用已經(jīng)治理好的沙化土地及沙區(qū)植被地。若項目獲批后，選址調(diào)整涉及荒漠植被集中分布區(qū)、候鳥遷徙通道或建設(shè)規(guī)模擴(kuò)大，已獲批的環(huán)評文件需修改后重新申請審核；若環(huán)境影響報告書未滿足“最小程度破壞沙區(qū)植被”“采用節(jié)水型施工工藝”等沙區(qū)特有標(biāo)準(zhǔn)，或未制定極端干旱天氣下的生態(tài)應(yīng)急方案，環(huán)保部門可能駁回審批，已投入的前期成本無法回收。 3. 未批先建的行政處罰風(fēng)險 “沙、戈、荒”地區(qū)的生態(tài)較脆弱。根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》《環(huán)境影響評價法》《荒漠化區(qū)域生態(tài)質(zhì)量評價技術(shù)規(guī)范》，該類區(qū)域光伏項目屬于可能造成重大環(huán)境影響的項目，需編制環(huán)境影響報告書全面評價產(chǎn)生的環(huán)境影響，審批要求較輕度環(huán)境影響項目更嚴(yán)格。未經(jīng)環(huán)評審批擅自開工的企業(yè)將被責(zé)令停止建設(shè)、并處建設(shè)項目總投資額1%—5%的罰款，還可能因破壞脆弱生態(tài)環(huán)境被認(rèn)定為“情節(jié)嚴(yán)重”，面臨額外的生態(tài)修復(fù)賠償金；企業(yè)拒不停止建設(shè)的，環(huán)保部門可查封施工現(xiàn)場。 （三）籌建期接網(wǎng)風(fēng)險前置評估缺失的風(fēng)險 國家對以集中式為主的“光伏治沙”項目實行備案管理，而項目完成備案是企業(yè)與電網(wǎng)企業(yè)簽訂并網(wǎng)協(xié)議的先決條件；同時，企業(yè)依法應(yīng)在并網(wǎng)后6個月內(nèi)取得電力業(yè)務(wù)許可證。若企業(yè)在項目籌建階段未前置評估項目后期接網(wǎng)可行性與消納適配性，將引發(fā)多重法律風(fēng)險： 1. 無證運營風(fēng)險 項目籌建期未前置核查并網(wǎng)流程導(dǎo)致項目無法按期并網(wǎng)，未前置評估并網(wǎng)與電力業(yè)務(wù)許可證辦理的時間銜接要求或未預(yù)判接網(wǎng)失敗對電力業(yè)務(wù)許可證取得的影響，進(jìn)而無法在法定時限內(nèi)取得電力業(yè)務(wù)許可證，構(gòu)成無證運營，面臨責(zé)令立即糾正違法行為，沒收違法所得，處以違法所得五倍以下的罰款，情節(jié)嚴(yán)重的可能被追究刑事責(zé)任。 2. 審核逾期風(fēng)險 項目籌建期未前置調(diào)研區(qū)域電網(wǎng)規(guī)劃動態(tài)、消納承載能力，未提前與電網(wǎng)公司確認(rèn)勘查排期及技術(shù)論證標(biāo)準(zhǔn)或未預(yù)判審核流程中的其他潛在延誤因素，導(dǎo)致電網(wǎng)公司逾期出具接網(wǎng)意見，直接造成項目建設(shè)進(jìn)度滯后，引發(fā)項目投融資協(xié)議、建設(shè)工程施工合同等糾紛。 3. 接網(wǎng)主體適配錯誤風(fēng)險 項目籌建期未前置核實接網(wǎng)意見的法定出具主體，未區(qū)分集中式與分布式光伏發(fā)電項目的申請層級要求，將導(dǎo)致接網(wǎng)主體適配錯誤。根據(jù)《光伏電站開發(fā)建設(shè)管理辦法》的規(guī)定，集中式光伏發(fā)電項目由省級電網(wǎng)公司負(fù)責(zé)接網(wǎng)審核并出具意見，而《分布式光伏發(fā)電開發(fā)建設(shè)管理辦法》明確由地市級或縣級電網(wǎng)企業(yè)承擔(dān)接入服務(wù)責(zé)任，負(fù)責(zé)出具并網(wǎng)意見。 若企業(yè)誤將集中式光伏發(fā)電項目向地市級或縣級電網(wǎng)公司提交接網(wǎng)申請，或分布式光伏發(fā)電項目違規(guī)向省級電網(wǎng)公司申請接網(wǎng)，導(dǎo)致企業(yè)未按相關(guān)政策要求向相應(yīng)的電網(wǎng)公司提出接網(wǎng)申請的，電網(wǎng)公司依法拒絕受理，從而企業(yè)承擔(dān)項目停滯、設(shè)備閑置的風(fēng)險。 03 “光伏治沙”項目籌備立項階段的合規(guī)治理建議 （一）前置準(zhǔn)備：精準(zhǔn)匹配接網(wǎng)主體與申請要求，筑牢項目基礎(chǔ) “光伏治沙”項目多為集中式光伏項目，部分涉及集中式拆分為分布式光伏子項目，接網(wǎng)審批是項目投入運營的關(guān)鍵。 首先，企業(yè)應(yīng)根據(jù)項目交流側(cè)容量及接入電壓等級，明確接網(wǎng)意見出具主體——集中式光伏項目需直接對接省級電網(wǎng)企業(yè)，若項目包含分散接入低壓電網(wǎng)且單塊規(guī)模小于6兆瓦的分布式子項目，需分別與對應(yīng)地市級或縣級電網(wǎng)公司對接。 其次，需深度研讀電網(wǎng)公司是否針對“光伏治沙”項目設(shè)立專項審核要求。除常規(guī)的接入系統(tǒng)設(shè)計報告、項目備案材料外，是否還需補(bǔ)充與沙區(qū)相關(guān)的專項材料，確保材料體系完整、數(shù)據(jù)真實準(zhǔn)確，無遺漏或瑕疵。 （二）前置合規(guī)審查：精準(zhǔn)匹配“沙、戈、荒”地區(qū)的特定要求，守住生態(tài)底線 “光伏治沙”項目的核心合規(guī)要點在于生態(tài)保護(hù)，立項前必須開展針對性合規(guī)審查。企業(yè)應(yīng)委托具備“沙、戈、荒”環(huán)境評價專項資質(zhì)的專業(yè)機(jī)構(gòu)，開展全域預(yù)評估，通過實地勘察、遙感監(jiān)測等方式，精準(zhǔn)識別項目地是否涉及生態(tài)保護(hù)紅線、荒漠植被集中區(qū)、候鳥遷徙通道等敏感區(qū)域，若存在重疊需立即調(diào)整選址，堅決避免觸碰禁止開發(fā)邊界。同時，提前梳理“防風(fēng)固沙、植被保護(hù)、水資源節(jié)約、沙區(qū)植被恢復(fù)”等核心專項論證材料： 防風(fēng)固沙方面：需明確沙障建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、植被種植種類及覆蓋率承諾； 植被保護(hù)方面：需制定珍稀荒漠植物移栽養(yǎng)護(hù)方案； 水資源節(jié)約方面：需提供節(jié)水型施工工藝說明及地下水開采合規(guī)證明（若涉及），確保所有材料符合“沙、戈、荒”地區(qū)生態(tài)審批的特有標(biāo)準(zhǔn)； 沙區(qū)植被恢復(fù)：承諾在建設(shè)工程施工結(jié)束后若干年內(nèi)將沙區(qū)植被恢復(fù)至開工建設(shè)前的水平及相關(guān)實施措施。 此外，需同步核查項目是否符合地方“光伏治沙”專項規(guī)劃，提前與當(dāng)?shù)亓植荨⑺块T溝通，確認(rèn)生態(tài)保護(hù)措施的可行性，避免因?qū)ｍ椧?guī)劃不符或部門意見不統(tǒng)一導(dǎo)致項目受阻。 （三）過程管控：動態(tài)跟進(jìn)立項審批的時效，強(qiáng)化溝通銜接 “光伏治沙”項目立項審批涉及電網(wǎng)、環(huán)保、自然資源、文物、林草等多個審批部門，審批鏈條長、時效不確定性高，需建立嚴(yán)密的過程管控機(jī)制。企業(yè)應(yīng)成立專項工作小組，明確各審批環(huán)節(jié)的責(zé)任人及對接人員，建立“多部門審批時限跟蹤臺賬”，詳細(xì)記錄各部門受理時間、法定審批時限、當(dāng)前進(jìn)展及溝通記錄。 針對電網(wǎng)公司接網(wǎng)審核（集中式60個工作日內(nèi)、分布式25個工作日內(nèi)，符合三北地區(qū)“綠色通道”的光伏項目時限通常為30—45個工作日等關(guān)鍵時限），實行“節(jié)點預(yù)警”制度——距離法定時限不足15個工作日仍未收到審核意見的，立即向?qū)徟块T發(fā)出書面催告函，明確告知項目生態(tài)效益與時間緊迫性，同時留存快遞憑證、溝通錄音等全套記錄，避免因?qū)徟趯?dǎo)致項目停滯。此外，建議專項工作小組應(yīng)每10個工作日與各審批部門進(jìn)行一次書面溝通，主動反饋項目籌備進(jìn)展，及時響應(yīng)部門提出的補(bǔ)充材料要求，確保審批流程高效推進(jìn)。 （四）風(fēng)險應(yīng)對：預(yù)留備選方案與糾紛解決機(jī)制，降低合規(guī)損失 “光伏治沙”項目因生態(tài)要求高、審批環(huán)節(jié)多，面臨的立項風(fēng)險高于一般的光伏項目，需提前制定風(fēng)險應(yīng)對預(yù)案。若電網(wǎng)公司明確告知項目不具備接網(wǎng)條件，應(yīng)立即啟動備選方案：一是調(diào)整選址，優(yōu)先選擇區(qū)域電網(wǎng)規(guī)劃內(nèi)、消納能力充足的地塊；二是優(yōu)化規(guī)模，將集中式項目拆分為若干小于6MW的分布式子項目，分散接入電網(wǎng)，提高接網(wǎng)成功率。 若因?qū)徟块T無正當(dāng)理由拒絕審批、拖延審批，企業(yè)應(yīng)積極與其上級主管部門溝通，提交完整的審批材料、溝通記錄及生態(tài)效益證明，推動審批進(jìn)展；若審批部門的行政行為損害企業(yè)權(quán)益的，企業(yè)應(yīng)在法定期限內(nèi)通過行政復(fù)議或行政訴訟主張權(quán)利，要求其履行法定職責(zé)，最大限度維護(hù)自身合法權(quán)益。 04 結(jié)語 “光伏治沙”項目絕非單純的可再生能源開發(fā)工程，而是集生態(tài)修復(fù)、民生改善與綠色發(fā)展于一體的民生工程、千秋工程——它以科技賦能荒漠治理，讓 “沙、戈、荒”地區(qū)從生態(tài)脆弱區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)榫G色產(chǎn)能區(qū)，兼具深遠(yuǎn)的社會價值與能源戰(zhàn)略意義，企業(yè)參與亦是踐行國家“雙碳”戰(zhàn)略、履行社會責(zé)任的體現(xiàn)。 值得注意的是，“光伏治沙”項目因疊加“沙、戈、荒”地區(qū)特殊生態(tài)要求與光伏項目多重合規(guī)審批，其籌備立項階段的合規(guī)難度遠(yuǎn)超一般的光伏項目，從接網(wǎng)主體匹配、生態(tài)敏感區(qū)排查到多部門審批銜接，各環(huán)節(jié)都暗藏合規(guī)風(fēng)險，而合規(guī)是項目行穩(wěn)致遠(yuǎn)的前提，唯有在籌備立項階段以法治思維筑牢合規(guī)根基，才能確保項目在生態(tài)保護(hù)與合法運營的雙重軌道上穩(wěn)步推進(jìn)。 作者介紹 鄒媛律師 京師深圳律所執(zhí)業(yè)律師 業(yè)務(wù)領(lǐng)域： 國際知識產(chǎn)權(quán)、國際貿(mào)易及仲裁、企業(yè)合規(guī)（清潔能源、可再生能源、新能源材料、物聯(lián)網(wǎng)、消費電子行業(yè)） 業(yè)務(wù)案例： 代理新能源材料企業(yè)在上億級招商引資項目的法律盡職調(diào)查、股權(quán)設(shè)計及投資合同類審核。
